Competenza esclusiva del Giudice Amministrativo in materia di servizio farmaceutico: questioni di legittimità costituzionale (*)

Mentre il procedimento monitorio presenta caratteri del tutto peculiari e sostanzialmente estranei alle modalità organizzative funzionali della giustizia amministrativa, non risultano manifestamente infondati i dubbi sulla legittimità costituzionale, per contrasto con gli artt. 3 e 24 Cost., dell'art. 35, comma terzo, d.lgs. 80/98 nella parte in cui, relativamente alla competenza esclusiva del giudice amministrativo in materia di pubblici servizi, esclude il ricorso ai procedimenti sommari anticipati di condanna di cui agli artt. 186 bis e ter c.p.c., nonostante la sussistenza del presupposto previsto per il rito ordinario dell'elevata probabilità di fondatezza delle ragioni dedotte dal ricorrente e, conseguentemente, addossa il disagio derivante dalle more processuali sul solo creditore.

Motivi della decisione

1. Nell'ambito del ricorso ­ il cui oggetto rientra tra le controversie in materia di pubblici servizi, devolute alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo dall'art. 33 del d.lgs. n. 80 del 1998 ­ la ricorrente chiede l'emanazione di una ordinanza per il pagamento delle somme non contestate dai contraddittori, ai sensi dell'art. 186-bis c.p. c., ovvero di una ordinanza-ingiunzione, ai sensi del successivo art. 186-ter.

Tale richiesta esula, nella prospettazione di parte, dalla fase cautelare propria del processo amministrativo; e, del resto, non emerge uno specifico pericolo derivante dalla mora, posto che la società già versa in stato di insolvenza.

2. Al riguardo va premesso che non si ritiene di poter pervenire in via interpretativa ad ammettere l'applicabilità delle norme invocate dalla ricorrente. Infatti, l'art. 35 del citato d.lgs. n. 80, nel profilare il regime processuale delle controversie trasferite alla competenza del giudice amministrativo, prevede le forme ed i limiti nel cui ambito va estesa la disciplina del codice processual-civilistico sull'istruzione probatoria, demandando ad opportune modifiche del regio-decreto n. 642 del 1907 gli eventuali adattamenti suggeriti dalla "specificità del processo amministrativo in relazione alle esigenze di celerità e concentrazione del giudizio".

Esso, tuttavia, non contempla la modifica o l'integrazione delle forme e delle modalità in cui si esprime l'attività decisoria del giudice amministrativo.

La pretesa avanzata dalla ricorrente andrebbe, dunque, respinta alla stregua del quadro normativo vigente.

3. Nel contempo, però, non risultano manifestamente Infondati i dubbi sulla legittimità costituzionale della disciplina processuale, relativamente alla giurisdizione esclusiva in materia di pubblici servizi, nella parte in cui esclude il ricorso a strumenti di rapido soddisfacimento della pretesa creditoria, nonostante la sussistenza, secondo i presupposti previsti per il rito ordinario innanzi al giudice ordinario, di una elevata probabilità di fondatezza delle ragioni dedotte dal creditore.

(Omissis)

Al riguardo non è forse superfluo sottolineare che, proprio nel settore che interessa la causa qui in esame, si era diffuso, prima del trasferimento della materia alla giurisdizione esclusiva del giudice amministrativo, un ampio ricorso ai decreti ingiuntivi.

Senonché, è stato ritenuto che il procedimento monitorio presenti caratteri del tutto peculiari e sostanzialmente estranei alle modalità organizzative funzionali della giustizia amministrativa. Ciò ha già comportato la reiezione, da parte del Presidente di questo stesso Tribunale amministrativo, di domande proposte per la concessione in materia del decreto ingiuntivo da parte del giudice amministrativo. Non è invece estranea agli schemi operativi del processo amministrativo la tendenziale aspirazione ad adattare le proprie forme, caratterizzate da una certa elasticità e flessibilità, al perseguimento, pur nella limitatezza delle strutture e delle risorse disponibili, delle esigenze di celerità e di concentrazione del giudizio.

(Omissis)

Rispetto alle linee di tendenza del processo amministrativo, si rivela incoerente che l'art. 35, co. 3, del d.lgs. n. 80, pur enunciando esplicitamente le suddette esigenze di "celerità e concentrazione" del giudizio, segni un oggettivo arretramento rispetto a questi obiettivi che la stessa norma impugnata valorizza ed enfatizza e ­ quel che più conta ai nostri fini ­ rispetto alle possibilità di difesa che fino al trasferimento della giurisdizione erano a disposizione della parte.

E se è pure vero che l'attribuzione della materia al giudice amministrativo è significativa di un diverso approccio giurisdizionale centrato prevalentemente sulla verifica del corretto esercizio della funzione, non va neanche dimenticato che le vicende del rapporto obbliga torio hanno anche in questa ottica una rilevanza non marginale perché sono insieme effetto e sintomo di una anomalia nella gestione: cosicché una più pronta possibilità di intervento da parte del giudice si manifesta anche come un efficace strumento di controllo sull'esercizio della funzione.

Tutto ciò lascia ipotizzare insieme la violazione dei principi che presiedono al diritto di difesa (art. 24 Cost.) e del principio di eguaglianza (art. 3), non apparendo giustificato il diverso trattamento di situazioni che storicamente si presentano identiche.

5. Sotto altro profilo va rilevato che le ordinanze ex artt. 186-bis e 186-ter hanno, come principale finalità, quella di anticipare i tempi di soddisfacimento della pretesa creditoria. Contemporaneamente esse perseguono, implicitamente, un ulteriore obiettivo sul piano dell'amministrazione della giustizia, nella misura In cui tali strumenti tendono a deflazionare il contenzioso, per tutte quelle controversie che, in concreto, non palesano la necessità di una cognizione piena e che, almeno potenzialmente, possono esaurirsi, con il soddisfacimento dell'avente diritto, mediante un provvedimento di tipo sommario, potenzialmente idoneo ad acquistare efficacia di sentenza, nel caso di estinzione del processo.

Infatti, a seguito dell'emanazione di un'ordinanza della specie, il ricorrente che fosse rimasto parzialmente insoddisfatto, ovvero l'amministrazione soccombente che intendesse contestare, in tutto o in parte, il provvedimento, avrebbero l'onere di dare impulso all'ulteriore corso del giudizio, nelle forme e nei termini previsti dall'art 23 della legge n. 1034 del 1971, a pena di perenzione, ai sensi del successivo art. 25.

L'importanza dell'aspetto in esame è di tutta evidenza nell'ambito di un processo che ­ non si può negare ­ ha tempi patologicamente lunghi e comunque inadeguati ad un sollecito soddisfacimento di una pretesa creditoria, tenuto anche conto dell'attuale assetto delle strutture e delle risorse disponibili della giustizia amministrativa, cosicché la mancanza di tali strumenti diventa un grave ostacolo all'efficacia del sistema processuale.

(Omissis)

6. Per quanto riguarda la rilevanza delle suddette questioni, nella specie, non emergono i presupposti per l'emanazione dell'ordinanza ex art. 186-bis c.p.c. in quanto, delle due parti intimate in giudizio, la Regione Campania, nella discussione in camera di consiglio, ha mostrato di voler contestare la sussistenza del credito, mentre l'organo liquidatore della soppressa U.s.l. è rimasto contumace.

Per questa parte, dunque, la prospettata questione di legittimità costituzionale, ancorché non manifestamente infondata, si palesa irrilevante.

Relativamente, invece, alla istanza di ingiunzione ex art. 186-ter c.p. c., è da riconoscere che la ricorrente ha fornito prove scritte su credito vantato ed elementi atti a far presumere l'adempimento delle proprie prestazioni, secondo i presupposti indicati nell'art. 633, co. 1, n. 1) e co. 2 e nell'art. 634 c.p.c..

Pertanto, relativamente alla richiesta di emanazione dell'ordinanza ingiuntiva, la questione di legittimità costituzionale risulta rilevante, in quanto la declaratoria di incostituzionalità dell'art. 35, co. 3, del decreto legislativo n. 80 del 1998, nella parte in cui non prevede che il giudice amministrativo possa disporre provvedimenti sommari anticipatori di condanna, consentirebbe l'accoglimento dell'istanza.

7. Tutto ciò considerato, va disposta la sospensione del giudizio in corso e la trasmissione degli atti alla Corte costituzionale, per la decisione sulla questione pregiudiziale di legittimità costituzionale, mandando la segreteria per gli adempimenti di competenza, ai sensi dell'art. 23 della legge 11 marzo l953, n. 87.