Misura e modalità di determinazione dei contributi ENPAF

E’ legittima la deliberazione dell ‘ENPAF recante il duplice oggetto del l‘approvazione delle quote contributive e del bilancio preventivo del 1997, in quanto l’art. 4 del d.m. 29.10.1977 (4a-misura dei contributi obbligatori è aggiornata ogni anno dal Consiglio Nazionale in base alla variazione dell’indice dei prezzi al consumo... in relazione alla situazione tecnico finanziaria dell ‘Ente accertata con Bilancio tecnico") non impone affatto l’obbligo dell ‘Amministrazione di approvare in via preventiva il bilancio di previsione e solo successivamente di procedere all ‘aumento della contribuzione individuale, essendo al contrario possibile abbinare in un ‘unica decisione sia l’approvazione delle nuove quote che il connesso bilancio.

A norma dell’art. 4 del d.m. 29.10.1977, recante il regolamento dell’ENPAF 1 ‘incremento del contributo individuale obbligatorio, deliberato dal Consiglio Nazionale, può anche essere superiore alla variazione dell ‘indice dei prezzi al consumo, trovando giustificazione nelle necessità della situazione finanziaria dell ‘Ente.

L’art. 3 dello Statuto dell’ENPAF (dpr n. 175/1976) e l’art. 2] del regolamento del 1977 non violano il disposto degli art. 9 e 2] del d.lgs. c.p.s. 13.09.1946 n. 233, poiché dall ‘esame di queste ultime disposizioni emerge chiaramente che l’appartenenza alla previdenza dei sanitari si collega al mero potenziale esercizio dell’attività professionale connesso all ‘iscrizione del rela tivo albo e non pure, come richiesto da altri sistemi professionali, all ‘effettivo esercizio della libera professione con carattere di continuità.

E’ manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dedotta nei confronti degli artt. 3 lett.f), 7, 10 e 2] del d.lgs n. 233/1946, con riferimento agli articoli 3, 38 e 53 Cost. nella parte in cui non escludono dall ‘iscrizione dell ‘ENPAF coloro che, pur essendo in possesso del relativo titolo accademico, non esercitano la professione di farmacista, poiché, come più volte osservato dalla Corte Costituzionale, ogni sistema previdenziale presenta una propria autonomia e le differenti soluzioni adottate dal legislatore per le differenti categorie sono da riportare, in linea di principio, ad accertamenti di presupposti, a determinazione di fini ed a valutazioni di congruità di mezzi non estensibili fuori dal sistema considerato, all’interno del quale, come peraltro accade nel caso della previdenza dei farmacisti, ben può il legislatore tempera -re il principio della rigorosa proporzionalità tra contributi e prestazioni con / ‘adozione di un principio di solidarietà.

E’ manifestamente infondata la questione di illegittimità costituzionale dedotta nei confronti degli artt. 3 lett.f,), 7, 10, 2] del d.lgs n. 233/1943, per contrasto con gli art. 3, 38 e 53 della Costituzione poiché 1 ‘esistenza di una duplice copertura assicurativa obbligatoria in capo a taluni soggetti in sé non è in contrasto con 1 ‘art. 38 Cost., comportando un ‘accentuazione del grado di copertura dell‘assicurato e la linea di tendenza diretta a superare questa situazione, sancita dalla i. 537/1993, art. 1, commi 32 e 33, peraltro presente in rari ordinamenti previdenziali settoriali, esprime una scelta discrezionale del legislatore di carattere pro grammatico, ma non anche una esigenza di adeguamento al parametro costituzionale.

(Omissis).

Motivi della decisione

1. I ricorrenti indicati in epigrafe, che agiscono nella qualità di farmacisti titolari di farmacie e componenti l’Assemblea ordinaria del Consiglio nazionale dell’Ente nazionale per la previdenza e l’assistenza dei farmacisti (ENPAF), nonché nella qualità di Presidenti rispettivamente degli Ordini provinciali di Arezzo, Prato, Grosseto, Siena e Pisa, hanno impugnato, chiedendone l’annullamento, la deliberazione dell’Assemblea ordinaria del Consiglio dell’ENPAF del 14 dicembre 1996, relativamente al punto 4 dell’ordine del giorno concernente l’approvazione delle quote contributive e del bilancio preventivo per l’anno 1997, e, ove effettivamente approvata, la proposta n. 3 del Consiglio di amministrazione, concernente l’argomento delle quote contributive per l’anno 1977.

(Oìnissis).

3. Può adesso procedersi all’esame degli aspetti sostanziali della controversia.

Con il primo motivo, i ricorrenti sostengono che già il semplice fatto di formulare la proposta di deliberazione relativa al bilancio preventivo 1997 come proposta n. 4 e la proposta di deliberazione relativa al contributo soggettivo annuale come proposta n. 3 è sintomo di evidente sviamento e viola il disposto dell’art. 4 del regolamento di cui al D.M. 29 ottobre 1977, che impone un operazione logica (e cronologica) del tutto opposta. A loro avviso, prima si deve approvare il bilancio e, poi, decidere, sulla base delle previsioni di entrata e dell’andamento previsto dell’inflazione, la contribuzione individuale per l’anno di riferimento.

La censura si palesa prova di fondamento.

A termini dell’art. 4 del citato regolamento del 1977 e successive integrazioni e modificazioni, la misura dei contributi obbligatori è aggiornata ogni anno dal Consiglio nazionale in base alle variazioni dell’indice dei prezzi al consumo... in relazione alla situazione tecnico finanziaria dell’Ente accertata con Bilancio tecnico.

Contrariamente all’assunto dei ricorrenti, non si evince dalla summenzionata norma regolamentare l’obbligo dell’Amministrazione di approvare in via preventiva il bilancio di previsione e, solo successivamente, di procedere all’aumento della contribuzione individuale.

La norma in questione sembra, invece, da interpretarsi nel senso che l’Amministrazione è vincolata a procedere annualmente alla revisione del contributo, ove sia intervenuta una variazione dell’indice dei prezzi al consumo e lo impongano le risultanze del bilancio tecnico, ma dalla norma stessa non si desume un impedimento ad una approvazione contestuale del bilancio e della contribuzione. D’altra parte, come eccepito dalla difesa dell’ENPAF, nell’Assemblea del Consiglio nazionale dell’Ente, tenutasi il 28 giugno 1996, era stata approvata la proposta di rinviare alla successiva riunione del Consiglio, quella appunto per l’approvazione del bilancio di previsione 1997, la decisione in ordine alle quote contributive per lo stesso anno, sicché era necessario abbinare in unico punto dell’ordine del giorno, e sottoporre quindi a votazione unica tanto le quote quanto il bilancio che in base a quelle quote era stato predisposto.

A ciò può aggiungersi che non è conforme ad un principio di buona amministrazione la presentazione di un bilancio di previsione in disavanzo e che dimostrazione sicura della stretta connessione esistente tra la contribuzione previdenziale e il bilancio è data altresì dal fatto che i contributi obbligatori degli iscritti fanno parte delle entrate ordinarie dell’Ente (cfr. art. 24 del D.P.R. 6 febbraio 1976, n. 175, concernente l’approvazione del nuovo statuto dell’ENPAF).

4. Per considerazioni analoghe a quelle che si sono dianzi esposte deve essère respinta la censura, contenuta nel secondo motivo, con cui si sostiene che la sottoposizione delle due proposte ad un’unica votazione ha leso le prerogative dei consiglieri.

5. Con il terzo motivo i ricorrenti rìpropongono censure analoghe a quelle dedotte nei primi due motivi, collegandole peraltro all’esito della votazione e al dubbio che non sia stata raggiunta la maggioranza richiesta per l’approvazione della deliberazione impugnata.

La censura è priva di fondamento, dal momento che tale maggioranza è stata raggiunta. Dal processo verbale depositato in vista dell’udienza di discussione del ricorso risulta, infatti, che il quorum necessario per l’approvazione della deliberazione in questione era di 39 voti favorevoli e che i voti favorevoli sono stati 44, mentre quelli contrari sono stati 31.

6. Con il quarto motivo si deduce la violazione sotto altro profilo dell’art. 4 del regolamento dell’Ente.

Osservano in proposito gli istanti che il proposto incremento del contributo individuale, gravante soprattutto sui titolari di farmacie, è pari al 19,5% ossia è di gran lunga superiore alla variazione dell’indice dei prezzi al consumo (circa il 59%), e che della ponderazione dei due ordini di fattori posti dalla norma (variazione dell’indice dei prezzi al consumo e situazione tecnico finanziaria) non v’è traccia nella votazione e neppure nella proposta n. 3 del Consiglio di amministrazione.

Il motivo è infondato. La norma citata dispone che la determinazione del contributo deve tenere altresì conto della situazione finanziaria dell’Ente, con la conseguenza che essa consente aumenti superiori alla variazione dell’indice dei prezzi al consumo.

Quanto alla seconda doglianza, risulta dalla relazione del Presidente che è stata fornita ai convenuti ampia informazione sulla grave situazione finanziaria dell’Ente e sulle iniziative, anche di carattere legislativo, dirette ad introdurre un nuovo e diverso regime previdenziale.

7. Con il quinto motivo si assume che le previsioni di bilancio risultano sovrastimate per la parte relativa al gettito derivante dal contributo oggettivo dello 0,90 per cento.

La difesa dell’Amministrazione ha obiettato che si tratta di censura di merito, e come tale inammissibile, e che l’inammissibilità della stessa sussiste anche per la sua genericità, in quanto non è stato precisato l’ammontare della somma derivante dalla corretta applicazione del parametro legislativo.

Ad avviso del Collegio, la censura deve ritenersi inammissibile, anche se per ragioni diverse da quelle prospettate dalla difesa dell’Ente. Non si comprende, invero, quale utilità ricaverebbero gli istanti dall’accoglimento della censura, posto che l’annullamento per questa parte della deliberazione impugnata comporterebbe come soluzione obbligata, stante la situazione deficitaria di bilancio, un aumento del contributo soggettivo con un maggiore onere a carico dei ricorrenti, siccome soggetti, in qualità di titolari di imprese farmaceutiche, al pagamento del contributo nella misura intera.

8. Con il sesto motivo si sostiene che, secondo le disposizioni del D.L.vo C.P.S. 13 settembre 1946, n. 233, concernente la disciplina degli ordini delle professioni sanitarie, non possono essere considerati titolari di pensioni e obbligatoriamente iscritti all’ENPAF (e, eventualmente, all’Albo) coloro che non esercitano effettivamente in qualità di titolari, ovvero di dipendenti, la professione di farmacista pur essendo in possesso del relativo titolo accademico.

Tale assunto non può essere condiviso e la censura deve di conseguenza, essere respinta.

Dall’esame delle disposizioni contenute nel suddetto decreto legislativo, e segnatamente da quelle di cui agli artt. 9 e 21, emerge chiaramente che l’appartenenza alla previdenza dei sanitari si collega al mero potenziale esercizio dell’attività professionale connesso all’iscrizione del relativo albo, e non pure, come invece richiesto da altri sistemi previdenziali (cfr. art. 22 della legge 20 settembre 1 980, n. 576, sulla previdenza forense e art. 21 della legge 3 gennaio 1981, n. 6, sulla previdenza per gli ingegneri e gli architetti) all’effettivo "esercizio della libera professione con carattere di continuità". Né è utile riferirsi all’art. 10 dello stesso decreto legislativo nella parte in cui dispone (comma 1) che "i sanitari che siano impiegati in una pubblica amministrazione ed ai quali, secondo gli ordinamenti loro applicabili, non sia vietato l’esercizio della libera professione, possono essere iscritti all’albo".

Tale norma sta, infatti, solo a significare che i suddetti dipendenti pubblici hanno facoltà, ove intendano esercitare la libera professione e ciò non sia precluso dall’istituzione di appartenenza, di iscriversi all’albo professionale, fermo restando che, una volta effettuata l’iscrizione, sono anch’essi soggetti agli obblighi previdenziali. Dispone, infatti, l’art. 21 del ripetuto decreto legislativo che "Gli iscritti agli albi sono tenuti anche all’iscrizione ed al pagamento dei relativi contributi all’Ente nazionale di previdenza ed assistenza istituito o da istituirsi per ciascuna categoria. L’ammontare dei contributi verrà determinato dai competenti organi degli enti d’accordo con il consiglio nazionale delle rispettive federazioni nazionali".

8.1. Non resta, quindi, che esaminare la dedotta eccezione di illegittimità costituzionale degli artt. 3, lett. f), 7, 10 e 21 del ripetuto decreto legislativo n. 233/1946, in riferimento agli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione, nella parte in cui non escludono dall’iscrizione all’ENPAF coloro che, pur essendo in possesso del relativo titolo accademico, non esercitano la professione di farmacista.

La difesa dell’amministrazione ha obiettato che la censura è inammissibile con conseguente difetto di rilevanza dell’eccezione di illegittimità costituzionale. E ciò perché i ricorrenti hanno omesso di impugnare entro il termine di decadenza gli atti che hanno provveduto a disciplinare la contribuzione delle varie categorie di farmacisti, consentendo una contributo ridotto a coloro che sono iscritti all’albo ma che non esercitano la professione.Tale assunto non può essere condiviso. Come si è sopra esposto e come risulta chiaramente dal ricorso, l’eccezione di illegittimità costituzionale verte esclusivamente sulla questione dell’appartenenza al sistema previdenziale dei farmacisti dei soggetti che non esercitano la professione e rispetto a tale que stione lo statuto e il regolamento dell’attività statutaria dell’ENPAF esercitano una funzione meramente riproduttiva delle disposizioni legislative contenute nel più volte citato decreto legislativo n. 233 del 1946.

A sostegno della questione di legittimità costituzionale, i ricorrenti fanno riferimento all’ordinamento professionale degli ingegneri e architetti (legge i gennaio 1981, n. 6), nonché a quello degli avvocati e procuratori (legge 20 settembre 1980, n. 576), che consentono l’iscrizione alla previdenza esclusivamente a coloro che esercitano la professione e che producono reddito professionale.

La questione è manifestamente infondata. Il ricorso a sistemi previdenziali afferenti a categorie professionali diverse per reperirvi elementi di comparazione, rilevatori di principi comuni violati e di connesse ingiustificate disparità, si infrange contro l’osservazione, più volte fatta dalla Corte costituzionale, che ogni sistema previdenziale presenta una propria autonomia e che le rispettive soluzioni sono da riportare, in linea di principio, ad accertamenti di presupposti, a determinazione di fini, a valutazioni di congruità dei mezzi non estensibili fuori del sistema considerato (cfr. sentenza 4 maggio 1984, n. 133 e, più di recente, 17 marzo 1995, n. 88).

Neppure può ritenersi che vi sia contraddizione, per così dire, interna del sistema previdenziale in argomento.

Nella sentenza 11 luglio 1988, n. 388, la Corte costituzionale ha esaminato la questione relativa alla legittimità costituzionale dell’arI. 5, secondo comma, del D.L. 4 maggio 1977 n. 187, convertito, con modificazioni, nella legge 11 luglio 1977 n. 395 — con la quale è stabilito che le farmacie corrispondano all’ENPAF lo 0,90% dell’importo lordo da esse richiesto agli istituti ed enti erogatori dell’assistenza di malattia (oggi erogata dal Servizio sanitario nazionale) per i medicinali forniti agli assistiti in regime di assistenza diretta — e l’ha dichiarata non fondata. Ha osservato la Corte che l’assoggettamento di una soltanto delle due categorie inserite nel medesimo sistema ad un ulteriore contributo, e quindi ad un maggiore sacrificio, non compensato dalla percezione di maggiori prestazioni previdenziali, deriva dall’adozione di principio di solidarietà piuttosto che da quello della rigorosa proporzionalità tra contributi e prestazioni, adozione che la Corte stessa ha più volte ritenuto esente da analoghe censure espresse nei confronti dei sistemi previdenziali concernenti altre categorie professionali, almeno fino a che sia varcato il limite della ragionevolezza. Limite da ritenere superato nel caso che nel trattamento previdenziale complessivamente considerato una data categoria sia assoggettata a mancata percezione o a grave decurtazione dei sacrifici previdenziali o ad imposizioni di maggiori sacrifici assolutamente ingiustificato. Nella fattispecie sottoposta al suo esame ciò doveva ritenersi escluso, perché. come considerato dalla Corte, ai professionisti titolari di imprese farmaceutiche sono assicurate prestazioni previdenziali di misura eguale a quella riconosciuta agli altri, mentre l’imposizione solo ad essi del contributo trae la sua giustificazione dalla percezione del reddito di impresa.

Alle suesposte argomentazioni deve aggiungersi, con specifico riferimento al contributo individuale, che se è pur vero che, rispetto ai farmacisti titolari di imprese farmaceutiche, gli altri farmacisti, che sono contemporaneamente iscritti ad altro sistema previdenziale (dipendenti di farmacie private, di farmacie comunali, del Servizio sanitario nazionale) versano un contributo ridotto (cfr. art. 21 del regolamento del 1977), è però indubbio che questi ultimi fruiscono di prestazioni previdenziali che, anche tenendo conto del meccanismo di rivalutazione, restano proporzionalmente ragguagliate all’entità dei contributi versati, sicché deve escludersi che vi sia disparità di trattamento tra l’una e l’altra categoria.

9. Con il settimo ed ultimo motivo, i ricorrenti hanno dedotto la violazione,

oltre che delle norme indicate nel precedente motivo, anche dell’art. 1, comma 33, della legge 24 dicembre 1993, n. 537, nella parte in cui ha disposto che il Governo deve provvedere alla "eliminazione delle duplicazioni dei trattamenti pensionistici, con esclusioni delle pensioni di reversibilità, fatti comunque salvi i diritti acquisiti". Ad avviso degli istanti, detta norma, più che essere criterio direttivo, ha natura autoapplicativa e, in forza di essa, devono ritenersi espunte dall’ordinamento le norme che, come quella in esame, con sentono la duplicazioni di sistemi contributivi e pensionistici.

La censura è infondata, perché come rettamente controdedotto dalla difesa dell’Amministrazione, è questo soltanto un criterio direttivo che il Parlamento ha dettato al Governo nell’attribuzione di una delega legislativa diretta, come espressamente enunciato nel comma 32 della citata legge, a "riordinare o sopprimere enti pubblici di previdenza e assistenza". Con ciò non si intende sostenere, come pure fatto in passato da alcuni costituzionalisti, che la legge di delega sarebbe da considerare come legge in senso meramente formale, una di quelle leggi, cioè, non idonee a porte vere e proprie norme giuridiche, vale a dire statuizioni generali ed astratte destinate ad avere efficacia nei confronti di tutti i soggetti dell’ordinamento, ma soltanto che con la legge di delega si è per lo più dinanzi a statuizioni programmatiche, insuscettibili di immediata applicazione fatte salve le ipotesi — che qui non ricorrono — in cui essa preveda l’entrata in vigore immediata di alcuni "principi" ovvero contenga anche la disciplina diretta di una parte dei rapporti cui si riferisce.

Nel caso in esame, in attuazione della delega legislativa, il Governo ha dettato una disciplina (cfr. decreto legislativo 30 giugno 1994, n. 509) che, pur riferendosi anche all’ENPAF, come risulta dalla tabella allegata, non ha potuto avere concreta applicazione nei confronti di tale Ente, perché, come osservato dalla stessa difesa dei ricorrenti, la disciplina in questione non si applica agli Enti che ricevono contributi a carico del bilancio dello Stato.

9.1. In via subordinata, i ricorrenti hanno eccepito l’illegittimità costituzionale degli artt. 3, lett. f), 7, 10 e 21 del decreto legislativo n. 233 del 1946 per contrasto con gli artt. 3, 38 e 53 della Costituzione.

L’eccezione è manifestamente infondata. Oltre che per le considerazioni so pra esposte, essa deve essere respinta anche alle stregua delle, ulteriori considerazioni contenute nella recente sentenza della Corte costituzionale 17 marzo 1995, n. 88. Dopo avere ribadito che la "doppia previdenza" non è in se contraria all’art. 38 della Costituzione comportando un’accentuazione del grado di copertura dell’assicurato, la Corte si è chiaramente espressa nel senso che la "linea di tendenza, sancita dalla legge n. 537 del 1993 all’art. 1, commi 32 e 33, diretta a superare questa situazione, peraltro presente in vari ordinamenti previdenziali settoriali, esprime una scelta discrezionale del legislatore di carattere pro-grammatico proiettata verso il futuro, destinata a realizzarsi, nei tempi e modi dal legislatore stesso ritenuti possibili ed opportuni anche — in tesi — nello specifico settore qui considerato, ma non anche una esigenza di adeguamento al parametro costituzionale". Ha, infine, concluso la Corte che non è ipotizzabile una violazione del principio della capacità contributiva (art. 53 Cost.), non avendo le contribuzioni previdenziali natura tributaria.

10. In conclusione, per tutto quanto sopra esposto, il ricorso deve essere respinto. Sussistono giusti motivi per compensare tra le parti le spese e gli altri oneri del giudizio.