rassegna di diritto farmaceutico

Anno XXIX -(1998) pag.1053

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La legge 362/9] prevede all ‘art. 5 due distinte ipotesi di decentramento delle farmacie: in base al primo comma, la Regione provvede, in relazione ad intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione, alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche attraverso la revisione della pianta organica, mentre, in base al secondo comma, la stessa autorità, tenuto conto delle esigenze di assistenza farmaceutica determinate dalla concentrazione della popolazione in una data zona in conseguenza del sorgere di un nuovo insediamento abitativo, provvede al trasferimento di una determinata farmacia su domanda del suo titolare. Pertanto, nessun rilievo possono assumere le richieste di trasferimento prodotte dal farmacista interessato nel caso di rideterminazione d’ufficio della circoscrizione delle sedi farmaceutiche nell’ambito della revisione della pianta organica di cui al comma primo (1).

La modificazione dei confini territoriali delle sedi farmaceutiche, all ‘atto della revisione della pianta organica, ben può essere giustificata dalla finalità di consentire lo spostamento di una farmacia in una determinata località della sede come ridisegnata all ‘atto della revisione (2).

In sede di revisione della pianta organica delle farmacie, la valutazione della sussistenza o meno delle condizioni e dei presupposti previsti dalla legge per detta revisione rientra nel- l‘ampio potere discrezionale della Regione, essendo i pareri che precedono la delibera della Regione obbligatori ma non vincolanti.

Ai fini della revisione della pianta organica è sufficiente la sussistenza del1 ‘interesse pubblico a tale revisione, connesso all‘esigenza di assicurare un’adeguata assistenza farmaceutica ai cittadini, in dipendenza di rilevanti mutamenti nella popolazione.

Solo a seguito della delibera regionale di ridelimitazione dei confini delle sedi farmaceutiche è possibile la formazione del silenzio-assenso ai sensi del d.P.R. 407/1994 sull’istanza di trasferimento proposta dal farmacista, dovendosi prima di allora escludere ogni legittimazione ad ubicare l‘esercizio farmaceutico nella nuova zona, non essendo logicamente e giuridicamente ammissibile situare un esercizio in una zona prima della definizione dei suoi confini.

(Omissis)

Motivi della decisione

1. Prima di passare all’esame delle singole e molteplici censure dedotte in ricorso, il Collegio ritiene utile, al fine di agevolare e meglio comprendere detta disamina, rilevare preliminarmente che la legge 8 novembre 1991, n. 362, all’art. 5, prevede due precisi e distinti procedimenti di decentramento delle farmacie, in dipendenza di intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione ovvero di un suo semplice spostamento.

Con il primo procedimento, l’autorità competente (Regioni e le Province autonome di Trento e di Bolzano) provvede in relazione a detti mutamenti della popolazione alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche attraverso la revisione della pianta organica delle farmacie, variando anche, se necessario, il numero delle sedi (art. 5, comma 1°, cit.).

Con il secondo procedimento, invece, la stessa autorità, tenuto conto delle esigenze dell’assistenza farmaceutica determinata dalla concentrazione della popolazione in una data zona in conseguenza del sorgere di un nuovo insediamento abitativo, provvede al trasferimento di una determinata farmacia su domanda del suo titolare, fermo rimanendo il numero delle farmacie in rapporto alla popolazione (art. 5, comma 2, cit.).

Da quanto sopra risulta evidente che solo la nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche per effetto degli intervenuti mutamenti nella distribuzione della popolazione dà luogo alla revisione della pianta organica delle farmacie, laddove il trasferimento della farmacia in una zona di nuovo insediamento abitativo costituisce procedimento a sé stante, non soggetto alle modalità ed ai tempi di una revisione della pianta organica; trasferimento che oltre tutto è attuabile su domanda del titolare della farmacia.

Ora, non v’è dubbio che, nella specie, l’Amministrazione abbia inteso attuare la prima specie di decentramento previsto dal primo comma dell’ art. 5 della legge n. 362/91, giusta quanto emerge dal contenuto degli atti impugnati, stante l’intervenuto mutamento della popolazione.

Né a contrario avviso può indurre il fatto che in sostanza la revisione abbia interessato una sola sede farmaceutica.

Difatti, è da ritenere che la modificazione dei confini territoriali delle sedi farmaceutiche all’atto della revisione della pianta organica ben può essere giustificata dalla finalità di consentire lo spostamento di una farmacia in una determinata località della sede come ridisegnata in sede di revisione (in tali termini, cfr. C.S., IV,18.4.1995, n. 251).

Sicché, trattandosi nel caso di specie di decentramento in sede di revisione della pianta organica, nessun rilievo poteva assumere la disponibilità al trasferimento manifestata dalla ricorrente. Difatti, come si è accennato, tale volontà avrebbe avuto rilevanza giuridica solo nell’ipotesi di trasferimento di cui al secondo comma dell’art. 5 più volte citato e non anche nel caso di rideterminazione "d’ufficio" della circoscrizione delle sedi in ambito di revisione.

Pertanto, volendo sgombrare il campo da inutili ripetizioni nell’esame delle singole censure dedotte, occorre evidenziare sin d’ora che, sulla base delle predette considerazioni, risultano irrilevanti tutte le censure della ricorrente contenti la pretesa in ordine al mancato esame da parte dell’Amministrazione delle istanze prodotte dai farmacisti interessati, e in primo luogo dalla ricorrente medesima, in cui si è espressa la loro disponibilità al trasferimento della farmacia in altra zona.

2. Tutto ciò premesso, nel passare all’esame dei singoli motivi, si rileva che con la prima censura, di cui al punto I) del ricorso, viene dedotto che la delibera di G.R. n. 8574/94 e quella di chiarimenti n. 1584/95, con cui è stata approvata la revisione della pianta organica delle farmacie del Comune di Castellammare di Stabia, e la delibera di G.R. n. 5430/96, con cui la Regione, sulla base della delibera di C.C. n. 43 dell’ 11.3.1996, ha determinato i confini delle sedi farmaceutiche, non possono ritenersi esecutive perché non sottoposte al controllo della C.C.A.A.R.C., quali atti di contenuto generale.

La censura non ha pregio.

Come ha esattamente rilevato la difesa della Regione, del Comune e del controinteressato, l’organo di controllo ha ritenuto la non assoggettabilità di dette delibere al suo controllo giacché esse non possono considerarsi atti generali di pianificazione territoriali, bensì espressione dell’esercizio di amministrazione attiva, con ambito operativo circostanziato e limitato.

Peraltro, poiché la censura andrebbe riferita alla decisione della C.C.A.R.C., il ricorso doveva essere diretto anche contro tale atto, con conseguente notifica all’Avvocatura dello Stato.

3. Con il secondo ed articolato motivo la ricorrente pone tutta una serie di di minuziose censure che occorre esaminare in modo distinto e particolareggiato, ancorché alcune di esse si appalesino "ictu oculi" del tutto irrilevanti.

Con la prima di esse si deduce che la disposta rinnovazione della pianta organica ed il contestuale trasferimento della sede farmaceutica avrebbe dovuto essere, in aderenza ai principi di partecipazione di cui alla legge n. 24 1/90, sottoposto all’attenzione dei farmacisti operanti nel territorio comunale e del competente ordine professionale, di cui per giunta si sarebbe dovuto acquisire il preventivo parere anche alla luce della circolare regionale n. 11137 del 18.2.1993.

La censura, sotto il duplice aspetto prospettato, è destituita di fondamento.

Difatti, per quanto concerne il primo profilo, essa risulta infondata in fatto, perché, come si deduce dalla stessa ammissione della ricorrente, i farmacisti interessati, ed in particolare quest’ultima, erano ben informati della revisione da eseguire, che è stata conosciuta peraltro — come sostiene la difesa della Regione e del Comune (non contraddetta dall’interessata) — attraverso la diramazione della cennata circolare regionale; tant’è vero che la ricorrente, come essa stessa dichiara in ricorso, aveva manifestato con istanza in data 5.12.1990 la propria disponibilità all’eventuale trasferimento della propria farmacia; volontà che è stata ribadita nella riunione del 17.6.1991 svoltasi all’uopo presso l’Ufficio di Gabinetto del Sindaco e successivamente con altra istanza del 29.12.1995.

Né può ritenersi ammissibile il rilievo circa il mancato avviso agli altri interessati e all’ordine professionale, giacché la pretesa mancata partecipazione può essere fatta valere solo dal soggetto interessato (art. 8 legge n. 241/1990).

Quanto all’altro aspetto della censura, si deve rilevare che l’art. 5, comma I. della legge n. 362/91, a norma del quale — come si è già detto — si è provveduto alla nuova determinazione della circoscrizione delle sedi farmaceutiche, se prevede che in sede di revisione della pianta organica delle farmacie occorre sentire il Comune e l’unità sanitaria locale competente per territorio, non stabilisce, tuttavia, a differenza del procedimento di cui al secondo comma, l’acquisizione del parere dell’ordine provinciale dei farmacisti, né l’audizione di tutti i titolari delle farmacie esercenti nel Comune.

Ne consegue la manifesta infondatezza anche di tale profilo della dedotta censura.

La ricorrente osserva, d’altro canto, che la proposta di revisione della P.Q. adottata dal Comune non contiene menzione alcuna delle farmacie da trasferire, né tanto meno delle disponibilità in tal senso manifestate dai farmacisti interessati, mentre tali elementi appaiono introdotti surrettiziamente, senza alcun approfondimento istruttorio e senza alcuna plausibile motivazione, nella delibera n. 1372/93 dell’Usl.

Si può prescindere dai primi punti della censura, giacché il primo è palesemente inconsistente ed il secondo risulta infondato per le ragioni sopra evidenziate (cfr. n. 1).

Circa il preteso difetto di motivazione e di istruttoria, è appena il caso di notare che sin dal primo atto deliberativo adottato dal Comune si è dato ben conto delle farmacie da trasferire in relazione al mutamento nella distribuzione della popolazione.

Peraltro, oltre che manifestamente infondata, la censura, basandosi su semplici e generiche affermazioni, si appalesa anche inammissibile, dato che non si spiega su quali precisi punti il Comune avrebbe omesso l’istruttoria e quindi la motivazione della deliberazione.

Né, contrariamente all’assunto della ricorrente, risulta rilevante il fatto che nella deliberazione dell’Usl non sarebbe stato spiegato in maniera specifica come la nuova determinazione dei confini proposti fosse funzionale alle più efficienti gestioni del servizio farmaceutico locale.

Difatti, al riguardo è da ritenere sufficiente il motivato parere, obbligatorio ma non vincolante, del suddetto organo in ordine all’aspetto generale della revisione della P.Q., dal momento che la valutazione della sussistenza delle condizioni e presupposti previsti dalla legge e dell’opportunità del decentramento in parola rientra in definitiva nell’ampio potere discrezionale della Regione.

La ricorrente sostiene, altresì, che la Regione non avrebbe seguito il procedimentoprefissato con la deliberazione n. 4/3 dell’ 11.1.1995, non avrebbe espletato un supplemento di istruttoria dopo la rinuncia del dott. Esposito, titolare della farmacia n. 1, e non darebbe conto circa la istituzione o meno della nuova sede n.17; sede, quest’ultima, che non potrebbe ritenersi definita.

La censura è inammissibile sotto tutti e tre i profili prospettati.

Difatti, per quanto concerne il primo aspetto, essa è da considerare posta in maniera del tutto generica, dal momento che non si evince chiaramente in quali precisi punti la Regione avrebbe violato le norme autolimitative da essa prefissate con la deliberazione suddetta.

Invece, gli altri punti della censura sono palesemente fuorvianti e come tali non ammissibili.

4. Con il terzo motivo si deduce che la Regione, avendo dichiarato, nel D.P.R.G. n. 5754 del 7.6.1995 e successivo D.P.R.G. n. 13224/96, di essersi riferita ai dati relativi alla popolazione pubblicati nella G.U. n. 146 del 24.6.1993, sarebbe contraddetta dal fatto di aver accolto la ristrutturazione territoriale come prospettata dal Comune, la cui delibera n. 43 dell’ 11.3.1996 prende, a sua volta, in considerazione i dati del censimento nazionale dell’anno 1991; e ciò in violazione dell’art. 1, comma I, del D.P.R. 21.8.1971, n. 1275, il quale prevede che occorre tener conto dei dati relativi alla popolazione residente in ciascun Comune nell’ anno precedente a quello in cui si procede alla revisione, pubblicati dall’Istituto Centrale di Statistica.

Anche tale censura è destituita di fondamento.

A prescindere dalla pretesa, peraltro non comprovata, contraddizione esistente nella delibera regionale, che comunque sarebbe irrilevante ai fini dell’esatta applicazione della legge richiamata, la dedotta censura circa la violazione ditale normativa non può trovare accoglimento, dal momento che — come rileva a chiare lettere la difesa del controinteressato (pag. 15 della memoria), che non viene affatto smentito dalla ricorrente — i dati relativi alla popolazione si riferiscono all’anno 1991, laddove la revisione riguarda l’anno 1992, giusto quanto si evince anche dalla delibera comunale n. 43/1996; ciò in conformità a quanto stabilito dalla legge invocata dalla ricorrente.

5. Con il quarto motivo si sostiene che con riferimento alle delibere comunali n. 139/93 e n. 43/96, il primo atto si fonda su una relazione istruttoria dell’Ufficio Tecnico del 16.8.1993, ribadita nel gennaio 1996, con cui si mette a confronto il censimento della popolazione del 1981 e quello dell’anno 1991, mentre si sarebbero dovuti confrontare i dati rilevati al momento della vecchia pianta organica con quelli relativi al momento della verifica, cioè al mese di agosto del1993.

La censura non ha pregio.

Difatti, sembra pretestuoso e quindi non degno di rilievo il raffronto di dati prospettato dalla ricorrente, essendo sufficiente, ai fini della revisione della pianta organica, la sussistenza dell’interesse pubblico a tale revisione connessa all’esigenza di assicurare una adeguata assistenza farmaceutica ai cittadini, in dipendenza di rilevanti mutamenti nella popolazione; esigenze che nella specie sono state sufficientemente valutate dall’Amministrazione.

6. Inammissibile si appalesa il quinto ed articolato motivo di gravame, sta nella parte in cui pone questioni che si sostanziano in cavilli del tutto fuorvianti (quale quella relativa all’indicazione del numero delle sedi con il nome del titolare), da cui perciò il Collegio ritiene di poter prescindere, sia soprattutto nella parte in cui in sostanza è diretto a censurare una scelta ampiamente discrezionale effettuata dall’Amministrazione (quale quella con cui si afferma che le farmacie del centro storico non avrebbero ricevuto alcun beneficio).

Peraltro, a sostegno di quanto affermato dalla ricorrente, non viene fornito alcun elemento di prova.

Per quanto concerne, invece, la questione concernente le risposte date dall’Amministrazione alle due diffide della ricorrente, censurate da questa sotto il profilo dello sviamento della causa tipica, va ribadito ciò che si è rilevato al precedente punto 1). Perciò, non potendo assumere alcun rilievo le istanze della suddetta ai fini della revisione della pianta organica, ne discende che è da ritenersi assolutamente irrilevante, ai fini della valutazione della legittimità del procedimento di revisione, il riscontro dato dall’Ente alle richieste della ricorrente, ammesso che esso presenti effettivamente il vizio denunciato.

7. Con i motivi di cui ai punti VI, VII, VIII e IX del ricorso, si ripropongono le stesse censure già sollevate con il ricorso n. 10459/95, prodotto dalla ricorrente avverso il preteso silenzio assenso al trasferimento del dott. Bosso nella nuova sede; ricorso che è stato dichiarato improcedibile con sentenza n. 654/96 di questa Sezione.

E’ appena il caso di ricordare che con tale decisione si è affermato che solo con gli atti di delimitazione dei confini il dott. Bosso può ritenersi legittimato ad ubicare il proprio esercizio farmaceutico nella nuova zona, dovendosi escludere qualunque formazione di silenzio assenso sull’istanza da lui formulata perché non è logicamente e giuridicamente ammissibile situare un esercizio in una zona prima della definizione dei suoi confini, e quindi da ritenersi inesistente al momento in cui è stato effettuato il trasferimento.

Ora, questo Collegio non può che confermare lo stesso principio, precisando tra l’altro che solo a seguito della delibera regionale n. 5430 del 12.7.1996 di delimitazione dei confini delle sedi farmaceutiche, è ipotizzabile il predetto silenzio assenso dell’Amministrazione sull’istanza del farmacista suddetto.

Pertanto, il trasferimento relativo al periodo precedente non può che ritenersi avvenuto in via di fatto, con esclusione di ogni eventuale provvedimento autorizzatorio per silentium.

E’ da ritenere comunque che la valutazione della legittimità del trasferimento di fatto relativo a detto periodo non puo rientrare nella cognizione di questo Tri bunale, atteso comunque che l’ordinamento giuridico, in simili casi, appresta in favore dei soggetti interessati altre forme di tutela.

Sicché, in mancanza di qualsiasi provvedimento amministrativo, ancorché implicito, la ricolTente non poteva impugnare innanzi a questo giudice il semplice trasferimento di fatto della farmacia del controinteressato (in tal senso, cfr. questa Sezione n. 1447/97).

Peraltro, giusto quanto rilevato dalla ricorrente nella memoria difensiva del 9.10.1997, non è superfluo notare che con delibera di Giunta Regionale n. 9112 del 22.1 1.1996 il dott. Bosso è stato autorizzato a trasferirsi nella nuova sede.

(Omissis)